一、背景與起因

習近平總書記在2018年全國組織工作會議上強調(diào)，基層黨組織要在貫徹落實中發(fā)揮領(lǐng)導作用，強化政治引領(lǐng)，發(fā)揮黨的群眾工作優(yōu)勢和黨員先鋒模范作用，引領(lǐng)基層各類組織自覺貫徹黨的主張，確保基層治理正確方向。隨著經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展和城市化進程的加速推進，城市成為人群高度集聚、思想多元交融、業(yè)態(tài)豐富繁多的重要領(lǐng)域,不僅對城市黨的建設(shè)提出了更高要求，也使傳統(tǒng)的黨建工作模式面臨著新的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在“四個不相適應(yīng)”：一是相對滯后的工作理念與城市化快速發(fā)展不相適應(yīng)。新經(jīng)濟和社會組織、新社會階層大量涌現(xiàn)，黨建工作的對象、內(nèi)容和方式等都發(fā)生了深刻變化，但有的基層黨組織工作理念沒能及時轉(zhuǎn)變更新，習慣于用街道社區(qū)黨建的視角來看待城市基層黨建，工作部署和落實存在偏差。二是相對單一的體制機制與現(xiàn)代城市治理結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)。城市治理逐步由單一的政府領(lǐng)導向黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的新型城市治理體制轉(zhuǎn)變，但現(xiàn)行“條塊分割”的黨建領(lǐng)導協(xié)調(diào)機制和管理體制，漸漸不能滿足城市發(fā)展和管理的需要。三是相對模糊的功能定位與群眾多元訴求不相適應(yīng)。城市居民文化素質(zhì)不斷提高，需求快速增長且日益多元化，但一些黨組織政治、組織、能力和機制引領(lǐng)的作用發(fā)揮不充分、不均衡，不能很好領(lǐng)導各類組織、各方群體共同參與城市建設(shè)。四是相對封閉的運作方式與現(xiàn)代信息技術(shù)廣泛運用不相適應(yīng)。越來越多市民過上了“數(shù)字生活”，為推進更為開放高效的信息化黨建提供了重要條件，但不少基層黨組織仍習慣于封閉粗放的黨建運作模式，影響了黨建工作的效率和質(zhì)量。作為國家中小城市綜合改革試點和福建省全域城市化發(fā)展改革試點，石獅市以被泉州市委組織部確定為城市基層黨建試點為契機，探索推行“五化一體”工作機制，走出了一條適應(yīng)全域城市化發(fā)展要求的城市基層黨建新路子。

二、做法與經(jīng)過

“五化一體”城市基層黨建工作機制，即組織設(shè)置扁平化、隊伍管理模塊化、資源配置集約化、作用發(fā)揮常態(tài)化、運作保障長效化，打造城市黨建綜合體。在推進過程中，石獅市委高度重視，把它作為“一號課題”，陸續(xù)研究出臺“1+19”政策文件，并采取項目化管理形式，推動各項措施落地見效，有序推進基層黨建創(chuàng)新發(fā)展。

1.組織設(shè)置扁平化。一是優(yōu)化組織體系。改進黨組織設(shè)置，將市直派出機構(gòu)黨組織關(guān)系下放給街道管理，適時將社區(qū)黨支部升格為黨委（黨總支）并對區(qū)域內(nèi)居民小區(qū)、小微企業(yè)、社工機構(gòu)、物業(yè)公司等黨組織進行兜底管理，依托各類園區(qū)、商務(wù)樓宇、商圈市場等整體推進新興領(lǐng)域“兩個覆蓋”，壓縮管理層級，提升運行效率。二是優(yōu)化管理機制。逐步減少招商引資、協(xié)稅護稅等在街道績效考核中的權(quán)重，引導街道把工作重心轉(zhuǎn)移到抓黨建、抓服務(wù)、抓治理上來。賦予街道對市直派出機構(gòu)科級干部考核考察聽取意見權(quán)、對市直派駐人員人事考核權(quán)、對區(qū)域內(nèi)事關(guān)群眾利益的重大決策和重大項目的建議權(quán)、對區(qū)域內(nèi)各專業(yè)管理機構(gòu)工作的監(jiān)督權(quán)以及街道規(guī)劃參與權(quán)等5項職權(quán)，為街道開展工作創(chuàng)造必要條件。三是優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置。重新梳理整合街道內(nèi)設(shè)機構(gòu)及其職能，統(tǒng)籌設(shè)立“五辦一中心”（綜合事務(wù)辦公室、城市黨建辦公室、城市營商辦公室、公共安全辦公室、公共服務(wù)辦公室，綜合服務(wù)中心），變“向上對口”為“向下對應(yīng)”，進一步強化基層黨建、基層治理、服務(wù)群眾的機構(gòu)和力量。

2.隊伍管理模塊化。一是按模塊分類組合。定期開展黨員基本信息排查摸底，按照“在家”黨員、在職黨員、流動黨員等不同類別，或者地緣型、單元型、單位型和園區(qū)商圈型等區(qū)域分布，將2個街道20個社區(qū)黨員劃分成90個模塊進行組合管理。二是按模塊教育管理。分類制定教育管理措施，線上借助“黨員e家”、黨員遠程教育網(wǎng)絡(luò)、“石獅組工”微信公眾號等信息平臺，線下創(chuàng)設(shè)主題黨日、流動黨課、輪值書記等載體，促進線上線下融合。三是按模塊積分考評。圍繞黨員學習教育、履行職責、服務(wù)群眾等內(nèi)容，分別設(shè)計基本分、先鋒分及扣減分指標，通過季度登記、半年初評、年底總評的方式對黨員進行百分制量化考評，并將積分結(jié)果與評先評優(yōu)、重點培養(yǎng)、兌現(xiàn)心愿、問責追責等相掛鉤，形成激勵約束機制。

3.資源配置集約化。一是堅持信息共享。建立街道社區(qū)黨組織與駐區(qū)單位黨組織情況通報制度，借助石獅政務(wù)網(wǎng)、手機黨校等打造黨建信息交互平臺，實現(xiàn)各部門、各單位、各黨組織信息公開共享、實時獲取。二是堅持陣地共享。把街道社區(qū)活動陣地納入城市公共配套建設(shè)規(guī)劃，在全市建設(shè)41個功能集成的城市基層黨建綜合體、4個市級黨性教育實踐基地，在商圈市場、商務(wù)樓宇、工業(yè)園區(qū)等設(shè)立黨群活動中心，推動駐區(qū)單位場所陣地向轄區(qū)黨員群眾開放。三是堅持文化共享。通過互邀參加文化活動、舉辦主題文化講座、拍攝紅色教育主題微電影，以及設(shè)置“開放日”“體驗日”等辦法，推動社區(qū)和駐區(qū)單位、兩新組織等文化交融互促。

4.作用發(fā)揮常態(tài)化。一是引領(lǐng)政治方向。推動把“堅持黨的領(lǐng)導”等黨建內(nèi)容寫進居民公約、兩新組織章程等，發(fā)揮黨組織把方向、謀大局、抓關(guān)鍵的作用。堅持黨組織為群團組織定職責、派任務(wù)、提要求，推進社區(qū)主干“一肩挑”，推行小區(qū)黨組織、物業(yè)公司、業(yè)委會“三方進入、交叉任職”，明確社區(qū)黨組織主導配套組織及小區(qū)業(yè)委會、業(yè)主監(jiān)事會等組織的成立及換屆、人選把關(guān)、章程規(guī)約制定等，強化黨對各類組織的領(lǐng)導。二是引領(lǐng)服務(wù)供給。創(chuàng)設(shè)黨員先鋒崗、示范窗口、“承諾、踐諾、評諾”等載體，把各級便民服務(wù)平臺建成黨員聯(lián)系服務(wù)群眾的主陣地。組建235支各類黨員志愿者服務(wù)隊，定期開展民情走訪大排查，編制群眾需求清單和服務(wù)項目書，試點購買社工機構(gòu)等第三方服務(wù)，2017年以來解決群眾各類訴求近1.6萬件。三是引領(lǐng)多元共治。推行“1+1+N”（社區(qū)黨組織為核心，網(wǎng)格黨員為骨干，社區(qū)工作者、居民代表、駐區(qū)單位等多元群體為支撐）黨建引領(lǐng)社區(qū)治理工作模式，把黨建資源下沉到網(wǎng)格一線，動員多方力量參與社區(qū)治理。開展“紅色物業(yè)”創(chuàng)建活動，實行“黨建五納入”制度（納入物業(yè)公司注冊登記、年報公示、信用評級、行業(yè)評比以及變更、撤并或注銷），引導物業(yè)公司黨組織在小區(qū)治理中發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。建立小區(qū)黨組織領(lǐng)導下的業(yè)委會、物業(yè)公司、社會組織“1+N”聯(lián)動共建機制，構(gòu)建黨建引領(lǐng)、社會參與、共治共享的小區(qū)治理體系。

5.運作保障長效化。一是強化制度保障。梳理制定“三會一課”、組織生活會、經(jīng)常性談心談話等12項基本制度，抓好城市基層黨組織規(guī)范化建設(shè)。把城市基層黨建工作納入基層黨委書記述職評議、年度績效考評以及相關(guān)部門領(lǐng)導班子、領(lǐng)導干部考核重要內(nèi)容，確保各項任務(wù)落實。二是強化力量保障。實施優(yōu)秀社區(qū)黨組織帶頭人培養(yǎng)計劃，把優(yōu)秀社區(qū)黨組織書記納入全市人才隊伍建設(shè)總體規(guī)劃，每年至少舉辦1期社區(qū)黨組織書記研討班。建立城市基層黨建專職工作者制度，每個街道、社區(qū)至少各配備2名、1名黨務(wù)專職工作者。三是強化經(jīng)費保障。市、街道兩級分別按每年不少于300萬、50萬標準設(shè)立城市基層黨建專項經(jīng)費，每個社區(qū)按每年不少于70萬元標準保障運轉(zhuǎn)經(jīng)費。落實“權(quán)隨責走、費隨事轉(zhuǎn)”，統(tǒng)籌整合市直部門投向社區(qū)的政策資金和項目資源，以社區(qū)黨組織為主渠道落實到位。

6.打造城市黨建綜合體。一是上下聯(lián)動共抓。在市、街道、社區(qū)三個層級分別建立聯(lián)席會議制度，要求下一級聯(lián)席會議召集人列席上一級會議；實行黨建工作“三張清單”、目標管理、工作例會、常態(tài)化調(diào)研指導等制度，鑄牢“明、查、評、問”責任落實鏈條，推動上下齊抓共管。二是橫向互動共融。深化共駐共建活動，將參與共建情況作為駐區(qū)單位年度績效、文明創(chuàng)建、綜治平安考評重要內(nèi)容，作為非公企業(yè)評選表彰、評價定級的重要依據(jù)；在商圈市場、工業(yè)園區(qū)等新興領(lǐng)域推行區(qū)域化大黨建模式，推動黨建工作向區(qū)域內(nèi)各類組織、從業(yè)人員拓展和延伸，促進城市各領(lǐng)域黨建主體融合共享。三是一體推動共促。通過謀劃布局、標準設(shè)置、組織生活、項目運作、品牌創(chuàng)建和作用生成“六個一體”，全域統(tǒng)籌、一體推進、同步實施，實現(xiàn)了從單體建設(shè)、各自推進向區(qū)域統(tǒng)籌、整體并進轉(zhuǎn)變。比如，制定《石獅市城市基層黨建工作標準》，讓城市基層黨組織明確“抓什么”“怎么抓”；開發(fā)黨員組織生活管理系統(tǒng)，建立黨員電子身份認證制度，方便黨員憑證就近便捷、自主選擇在一個黨組織參加組織生活，形成跨區(qū)域、開放式“大組織生活”，等等。

三、成效與反響

“五化一體”工作機制實施兩年多來，穩(wěn)妥推進城市基層黨建體制機制改革，有效提升黨領(lǐng)導城市發(fā)展與治理的水平，獲得了廣大黨員群眾的認可。2018年初，石獅市被確定為全國城市基層黨建示范引領(lǐng)行動示范市。成效主要體現(xiàn)在“四個更加”：

1.黨在城市的組織體系更加緊密。順應(yīng)新時期各類組織融合、群體跨界的趨勢，改變以往相對封閉的單位制組建模式，探索區(qū)域性、行業(yè)性、聯(lián)合體等靈活組建方式，使傳統(tǒng)的“樹狀”黨組織在城市街道實現(xiàn)“橫向”延伸和拓展，鋪建一張與扁平化社會組織形態(tài)緊密貼合的黨建網(wǎng)絡(luò)，進一步消除了黨建空白點和盲區(qū)，實現(xiàn)黨的組織和工作在城市各層面、各領(lǐng)域的動態(tài)延伸和有效覆蓋，從而將整個社會聚合起來。截至目前，石獅市非公企業(yè)和社會組織黨組織覆蓋率分別達到92.1% 、84.7%。

2.街道社區(qū)黨組織的領(lǐng)導更加有力。加強街道社區(qū)黨組織自身建設(shè)，把人、權(quán)、財、物等資源精準有效投放到基層一線，讓街道統(tǒng)籌有平臺、有抓手、有底氣，讓社區(qū)有資源有能力為群眾服務(wù)，街道社區(qū)黨組織虛化、弱化、邊緣化問題得到大幅改觀。一些從事街道工作多年的干部反映，現(xiàn)在上級下達“過河”任務(wù)的同時，又幫助解決“船”的問題，更好辦事了。各社區(qū)顯眼位置隨處可見黨建標識，黨員參加服務(wù)活動也都佩戴黨徽，黨的色彩越來越濃，群眾時時都能感受到黨組織就在身邊。

3.城市基層黨建的整體效應(yīng)更加凸顯。通過強有力的領(lǐng)導、系統(tǒng)性的謀劃和一體化的推進，各部門各行業(yè)同向發(fā)力，市、街道、社區(qū)三級聯(lián)動“動力主軸”高效運轉(zhuǎn)，城市各領(lǐng)域黨建工作更加融合，城市基層黨建“大系統(tǒng)”與各領(lǐng)域黨建“子系統(tǒng)”催生了“公轉(zhuǎn)帶自轉(zhuǎn)、自轉(zhuǎn)促公轉(zhuǎn)”的化學反應(yīng)，全域?qū)用娴某鞘谢鶎狱h建綜合體逐步構(gòu)建，并呈內(nèi)涵式發(fā)展、系統(tǒng)性增效的良好態(tài)勢。2017年以來，110多個機關(guān)企事業(yè)單位黨組織主動與社區(qū)共建，5000多名機關(guān)在職黨員走進社區(qū)、居住小區(qū)報到服務(wù)，累計幫扶困難群眾670多名、辦理好事實事9300多件，服務(wù)群眾的供給側(cè)得到有力保證。

4.城市多元主體參與基層治理更加主動。通過提升政治、組織、能力和機制引領(lǐng)水平，把黨組織獨特的組織優(yōu)勢和社會整合功能發(fā)揮出來，發(fā)動駐區(qū)單位、街道辦事處、社區(qū)自治組織、群團組織、社會組織等多元主體，共同參與“城市病”問題解決、新社會矛盾化解，構(gòu)建黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導、各類組織積極協(xié)同、廣大群眾廣泛參與的城市基層治理體系。比如，石獅市委整合黨、政、社三方資源，打造熱線、網(wǎng)站、大廳“三位一體”的12345便民服務(wù)平臺，運行以來共受理群眾訴求201170件，辦結(jié)200741件，辦結(jié)率達99.8%，群眾回訪滿意率97.6%，“辦事問熟人，不如撥打12345”正逐漸成為石獅老百姓的口頭禪。電力公司主動融入駐地文明創(chuàng)建，組織黨員深入社區(qū)開展文明引導、環(huán)境整治、應(yīng)知應(yīng)會入戶告知等工作，為石獅創(chuàng)建全國文明城市提供獻策獻力。湖濱街道推行網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)，干部變“坐等群眾上門”為“主動下格服務(wù)”，社區(qū)90％以上的工作通過網(wǎng)格得以快速完成，廣大居民豎起大拇指稱贊，“黨建網(wǎng)格化，服務(wù)不漏網(wǎng)”。

四、經(jīng)驗與啟示

回顧石獅市的成功探索與實踐，我們認為抓好新時代城市基層黨建，必須處理好“五對關(guān)系”：

1.定位與站位的關(guān)系。既要找準定位，明確街道社區(qū)黨組織的領(lǐng)導核心地位，推動聚焦抓黨建、抓治理、抓服務(wù)主責主業(yè)；又要提高站位，堅持全域統(tǒng)籌、一體推進，從原來的社區(qū)型封閉式小黨建向區(qū)域性開放式大黨建調(diào)整。

2.占領(lǐng)與引領(lǐng)的關(guān)系。既要大力推進商務(wù)樓宇、各類園區(qū)、商圈市場和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，以及社會團體、民辦非企業(yè)單位、中介組織等新興領(lǐng)域“兩個覆蓋”；又要探索創(chuàng)新黨組織和黨員發(fā)揮作用的有效途徑和方式，不斷增強黨組織引領(lǐng)政治方向、服務(wù)供給和多元共治的能力和水平。

3.聯(lián)動與互動的關(guān)系。既要建立各級黨建聯(lián)席會議，實行黨建工作目標管理、工作例會、常態(tài)化調(diào)研指導、述職評議考核等制度，把市、街道、社區(qū)上下三級黨組織聯(lián)起來；又要推動街道社區(qū)黨組織與駐區(qū)單位、兩新組織等各領(lǐng)域黨組織共駐共建，讓各領(lǐng)域黨建互動更加緊密。

4.規(guī)范與示范的關(guān)系。既要從組織設(shè)置、隊伍建設(shè)、作用發(fā)揮等方面建立一套統(tǒng)一的黨建工作標準；又要深入挖掘提煉基層黨建的成熟經(jīng)驗，在不同區(qū)域進行復制推廣、持續(xù)創(chuàng)新，以此帶動整體水平提升。

5.整合與融合的關(guān)系。既要統(tǒng)籌推動信息、陣地和文化“三個共享”，實現(xiàn)組織資源與社會資源的有效整合、集約配置；又要運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，探索跨區(qū)域、跨組織、開放式的“大組織生活”等，并引領(lǐng)各類黨建主體共同抓好基層黨建、社會治理、服務(wù)群眾等工作，打造共融共促的城市黨建綜合體。

五、探討與評論

石獅市“五化一體”工作機制的案例總的有三個特點：第一，體現(xiàn)了規(guī)律性。它緊跟城市發(fā)展戰(zhàn)略定位變化，適應(yīng)石獅全域城市化帶來的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、組織形態(tài)、階層群體等的新情況新變化新要求，遵循了黨建發(fā)展規(guī)律，這樣的黨建更具生命力。第二，體現(xiàn)了實效性。它既解決了城市基層黨建現(xiàn)實存在的一些瓶頸問題，比如街道社區(qū)“小馬拉大車”、條塊分割、新興領(lǐng)域仍有空白等；同時，又聚焦城市發(fā)展中“城市病”問題以及拆遷改造、物業(yè)管理、勞資糾紛、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”居民生活方式轉(zhuǎn)變等新社會矛盾，從引領(lǐng)政治方向、引領(lǐng)服務(wù)供給、引領(lǐng)多元共治“三個引領(lǐng)”發(fā)力，增強了城市基層黨組織領(lǐng)導基層治理的能力。解決實際問題的黨建，更具實踐性。第三，體現(xiàn)了創(chuàng)新性。它站位“全域黨建”，大膽改革創(chuàng)新，從組織設(shè)置、隊伍管理、資源配置、作用發(fā)揮、運作保障、整體效應(yīng)等六個方面，指引出開展城市基層黨建的有效路徑。